國家公園是我國最重要的自然生態(tài)空間，其總體發(fā)展布局直接關(guān)系到我國國土空間開發(fā)保護(hù)的格局優(yōu)化和自然保護(hù)地體系構(gòu)建。

2022年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國家公園空間布局方案的批復(fù)》。之后經(jīng)國務(wù)院同意，國家林草局、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《國家公園空間布局方案》（下稱《方案》）。全國遴選了49個國家公園候選區(qū)（含5個正式設(shè)立的國家公園），包括陸域44個、陸海統(tǒng)籌2個、海域3個，總面積約110萬平方公里。其中陸域面積99萬平方公里，占陸域國土面積的10.3%，海域面積11萬平方公里。

《方案》作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重大成果，確定了國家公園建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、空間布局、設(shè)立要求、主要任務(wù)和實施保障等主要內(nèi)容，擘畫了全世界最大國家公園體系的宏偉藍(lán)圖，《方案》的實施將為美麗中國和人與自然和諧共生現(xiàn)代化筑牢生態(tài)根基。

科學(xué)遴選國家公園候選區(qū)

國家公園候選區(qū)遴選堅持國家立場、保護(hù)第一、尊重自然、積極穩(wěn)妥等原則，以國土空間規(guī)劃為底版，從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌國土生態(tài)安全等多目標(biāo)需求，系統(tǒng)思維、科學(xué)布局。

第一，明確國家公園功能定位。我國的國家公園是由國家劃定和管理的具有國家級保護(hù)價值的大尺度自然區(qū)域，主要功能是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，維護(hù)國家生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性，給子孫后代留下珍貴自然資產(chǎn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》指出，國家公園是由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認(rèn)同度高。

第二，科學(xué)識別自然保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域。遴選國家公園候選區(qū)，首先要明確我國需要嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間。國家林草局與中國科學(xué)院聯(lián)合開展了自然保護(hù)地體系規(guī)劃研究，系統(tǒng)建立了生態(tài)系統(tǒng)重要性、珍稀瀕危物種代表性、自然遺跡景觀獨特性的評價方法；整體識別了我國重要生態(tài)系統(tǒng)、代表性珍稀瀕危物種，以及獨特自然遺跡和自然景觀的集中分布區(qū)；明確了我國極重要自然保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域大約陸域192萬平方公里，海域30萬平方公里，規(guī)劃納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)。考慮到生態(tài)價值相互比較的可能或便利性，以我國自然地理格局、生態(tài)功能格局及氣候、地形、植被空間分異規(guī)律為基礎(chǔ)，將具有相似自然生態(tài)系統(tǒng)類型與生態(tài)過程的自然區(qū)域劃為同一自然生態(tài)地理區(qū)，全國共劃分為4個生態(tài)大區(qū)39個自然生態(tài)地理區(qū)。在每個自然地理單元內(nèi)，以自然保護(hù)關(guān)鍵區(qū)為基礎(chǔ)選擇具有設(shè)立國家公園潛力的區(qū)域作為評估對象，全國共選擇了236個評估區(qū)。

第三，綜合遴選國家公園候選區(qū)。根據(jù)《國家公園設(shè)立規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)，按國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性3大準(zhǔn)入條件和9項認(rèn)定指標(biāo)，將最美國土的功能定位指標(biāo)化。國家公園必須具有中國代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或中國特有和重點保護(hù)野生動植物的集聚區(qū)，或具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產(chǎn)區(qū)域；生態(tài)區(qū)位極為重要，基本維持一個以上大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)，大部分區(qū)域保持自然風(fēng)貌，或輕微受損經(jīng)修復(fù)可恢復(fù)自然狀態(tài)；在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、公共利用、管理體制、保護(hù)空間整合與國民素質(zhì)教育等方面具有良好基礎(chǔ)。對236個評估區(qū)對標(biāo)評估、優(yōu)中選優(yōu)，原則上每個自然生態(tài)地理區(qū)只選擇1～2個作為候選區(qū)。

第四，社會大眾參與遴選全過程。2021年2月，開展了“選出你心目中的中國國家公園”大眾網(wǎng)絡(luò)投票，充分聽取大眾意見。同時，經(jīng)歷了多輪專家論證和征求有關(guān)部門意見及第三方評估等嚴(yán)格程序?？梢哉f，《方案》編制過程既體現(xiàn)了研究的科學(xué)性，布局的系統(tǒng)性，也體現(xiàn)了公眾參與性。

鍛造生態(tài)文明建設(shè)大國重器

國家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)引導(dǎo)性、標(biāo)志性制度創(chuàng)新?！斗桨浮钒盐覈?0.3%的陸域面積、11萬平方公里海域納入候選區(qū)，形成世界上面積最大、保護(hù)類型最全面的國家公園體系，保護(hù)最美國土，守護(hù)最有價值自然資產(chǎn)，是國之重器。

國家公園守護(hù)國土生態(tài)安全屏障關(guān)鍵區(qū)。國家公園是我國最重要的一類自然保護(hù)地，保護(hù)層級最高，保護(hù)強(qiáng)度最大，保護(hù)目標(biāo)綜合性最強(qiáng)。在維護(hù)國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中具有首要地位?！斗桨浮肪o密銜接了以“三區(qū)四帶”為核心的全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)重大工程，涵蓋了國土生態(tài)安全屏障最關(guān)鍵的區(qū)域。

青藏高原在涵養(yǎng)水源、保持水土、應(yīng)對氣候變化等方面具有極為重要的生態(tài)功能；長江、黃河是中華民族母親河，保護(hù)流域生態(tài)、實行區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。將生態(tài)功能極為重要、生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺嚴(yán)重的區(qū)域規(guī)劃為重要自然生態(tài)空間，采用國家公園的方式嚴(yán)格保護(hù)起來是人與自然和諧共生新發(fā)展格局的迫切要求。

《方案》打破行政區(qū)域、部門管理限制，在青藏高原布局了三江源、羌塘、昆侖山、若爾蓋、珠穆朗瑪峰等13個候選區(qū)，形成青藏高原國家公園群，將大尺度原生態(tài)區(qū)域及生態(tài)廊道納入保護(hù)體系，保護(hù)區(qū)域超過70萬平方公里；在黃河流域、長江流域從源頭到河口布局了9個、11個候選區(qū)，將源頭匯水區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)、水源涵養(yǎng)關(guān)鍵區(qū)設(shè)立國家公園系統(tǒng)保護(hù)，保護(hù)全國乃至全球經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

國家公園引領(lǐng)生物多樣性保護(hù)。生物多樣性是人類所依存的生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到人類生存和發(fā)展?！斗桨浮犯采w了森林、草原、濕地、荒漠、海洋等典型生態(tài)系統(tǒng)，以及生物多樣性、自然遺跡富集區(qū)域。據(jù)不完全統(tǒng)計，布局范圍分布著5000多種野生脊椎動物和2.9萬多種高等植物，分別占我國脊椎動物和高等植物的68%、81%，保護(hù)了80%以上的國家重點保護(hù)野生動植物物種及其棲息地，保護(hù)了眾多大尺度的生態(tài)廊道，保護(hù)了國際候鳥遷飛、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙的關(guān)鍵區(qū)域。

《方案》直接涉及28個省份400多個縣級行政區(qū)，各級政府都將直接或間接參加國家公園建設(shè)，社會公眾、原住居民也將通過特許經(jīng)營、志愿服務(wù)、生態(tài)管護(hù)公益崗位等形式參與到國家公園的保護(hù)建設(shè)管理中。國家公園體制在社會、經(jīng)濟(jì)、政策、文化等各方面具有融合性，在生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)方面具有全局性，有利于在更高層次、更廣范圍促進(jìn)生物多樣性保護(hù)。

國家公園推動自然保護(hù)領(lǐng)域歷史性變革。我國建立國家公園體制的實質(zhì)是創(chuàng)新中國的自然生態(tài)保護(hù)制度，核心要義體現(xiàn)在三個方面：一是建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護(hù)地管理體制；二是構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補(bǔ)充的新型自然保護(hù)地體系；三是突出自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)格保護(hù)和系統(tǒng)保護(hù)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式?！斗桨浮饭采婕艾F(xiàn)有自然保護(hù)地約705個，占國家公園候選區(qū)總面積的71%，10項世界自然遺產(chǎn)、2項世界文化和自然雙遺產(chǎn)、19處人與生物圈保護(hù)區(qū)，國家公園設(shè)立過程將推動自然保護(hù)地整合優(yōu)化，促進(jìn)自然保護(hù)地的有效保護(hù)。從全球看，目前全球建有各類自然保護(hù)地約25.1萬個，覆蓋了陸域面積的15.7%，海洋面積的7.9%。我國國家公園體系一旦建成，將占到全國自然保護(hù)地體系的一半以上，成為全球最大的國家公園體系。

有序推進(jìn)國家公園體系建設(shè)

按照《方案》要求，到2025年，統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國家公園體系。這需要連續(xù)13年每年大約設(shè)立3～4個國家公園，還要進(jìn)行高質(zhì)量建設(shè)，任務(wù)艱巨。既需要做好頂層設(shè)計，也要上下同心，充分發(fā)揮好各級政府積極性和全社會力量。

成熟一個設(shè)立一個。堅持積極穩(wěn)妥，成熟一個、設(shè)立一個的原則，上下協(xié)同，多部門聯(lián)動，有序推進(jìn)國家公園體系建設(shè)。首先要摸清本底，對候選區(qū)的生態(tài)本底、社會經(jīng)濟(jì)本底進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，明確其價值所在，這是國家公園設(shè)立的最基礎(chǔ)性工作。其次要進(jìn)行社會影響評價，評估國家公園設(shè)立對區(qū)域及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響，是否可以承受。特別是對一些與生態(tài)保護(hù)措施有沖突的問題提前進(jìn)行處置，如礦業(yè)權(quán)、工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等，提出有序退出預(yù)案。第三要科學(xué)劃定論證邊界范圍，既要將體現(xiàn)國家公園核心價值的區(qū)域完整保護(hù)起來，又要實事求是，結(jié)合管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及解決歷史遺留問題等多因素綜合分析合理區(qū)劃范圍，劃界過程也就是保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的過程。最后，做好宣傳教育，推廣普及國家公園理念，促進(jìn)地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和一些利益相關(guān)者形成建設(shè)共識。

構(gòu)建動態(tài)開放和考核評估機(jī)制。國家公園創(chuàng)建實行動態(tài)開放的候選區(qū)機(jī)制，國家公園候選區(qū)確實無法達(dá)到設(shè)立要求的，可以不予設(shè)立。對未納入布局方案的保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，統(tǒng)籌國家生態(tài)戰(zhàn)略安全需要和管理可行性等因素，經(jīng)科學(xué)評估，可以按程序增補(bǔ)為國家公園候選區(qū)。同時，建立國家公園評估退出機(jī)制，國家公園一旦設(shè)立，將定期組織對保護(hù)管理成效、規(guī)劃實施等開展評估，對評估不達(dá)標(biāo)或造成自然資源資產(chǎn)重大損失的，將啟動黃牌機(jī)制限期整改，對整改不力、經(jīng)評估確無法整改到位的啟動退出機(jī)制。

高質(zhì)量建設(shè)國家公園。按照《方案》明確的國家公園建設(shè)重點任務(wù)推動高質(zhì)量建設(shè)。一是強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)管理，編制自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)清單和資產(chǎn)負(fù)債表，落實自然資源資產(chǎn)有償使用制度，有序推進(jìn)特許經(jīng)營，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和利用監(jiān)管。二是開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)籌實施自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺跡保護(hù)，開展退化土地、廢棄工礦地等生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治，加強(qiáng)野外巡護(hù)和監(jiān)管。三是統(tǒng)籌自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展，明確生產(chǎn)生活邊界，制定社區(qū)幫扶政策，完善社區(qū)參與機(jī)制，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)有效途徑。四是加強(qiáng)科技支撐保障，建立國家公園旗艦物種保護(hù)研究機(jī)構(gòu)，設(shè)置野外長期研究基地，加強(qiáng)重大課題研究，加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，打造多層次科研合作平臺。五是提升監(jiān)測監(jiān)管水平，利用先進(jìn)技術(shù)手段，健全天空地一體化綜合監(jiān)測體系，建設(shè)智慧國家公園。六是增強(qiáng)科普宣教能力，建設(shè)自然教育基地，完善科普宣教和生態(tài)體驗設(shè)施，科學(xué)布局入口社區(qū)、生態(tài)營地、精品體驗路線等，塑造國家公園品牌。